“十四五”改革的重要任務：土地制度市場化改革

在現行的土地制度下，土地“二元”特征顯著、集體所有用地入市不平等、土地資源配置不合理以及增值收益分配不公等問題繼續存在。土地改革的目標是建立兩種所有制土地平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度。土地市場改革有助于土地資源更為合理的分配使用、推動新型城鎮化建設向高質量發展、實現經濟轉型及可持續發展；有助于促成以國內循環為主體、國內國際雙循環的新發展格局。“十四五”規劃期間，土地制度改革應成為經濟體制改革重要任務。

一、中國經濟運行與土地制度關系密切

中國經濟進入到新世紀之后，國內獨特的土地制度保障了經濟高速發展，并且推動中國經濟向工業化、城鎮化、信息化發展的道路上前行。然而，當下中國經濟步入結構轉型階段，傳統經濟發展的模式已經無法適應新時代的要求，諸多長期積累下來的問題需要通過更深入的改革予以化解，土地市場的不平衡、不可持續的問題也尤應引起重視。

1、土地成為維系傳統經濟發展模式的重要工具

一個時期以來，我國經濟增速與土地供給同向而行。2001-2019年間，全國實際GDP年均增長8.9%，全國國有建設用地供應量從2001年的16.37萬公頃增長至2019年的62.4萬公頃，年均增長8.9%，GDP增速與土地供應高度相關。以2012年《土地管理法》第四次修訂作為“分水嶺”，第一階段（2001-2012）期間，全國國有建設用地年均增長14.6%，實際GDP年均增長10.1%，均處于兩位數高速增長階段；第二階段（2013-2019）期間，土地供應速度大幅放緩，年均下降0.9%，而實際GDP年均增速破“7”為6.9%，處于相對較

低水平。作為基本的資源要素，土地供給長期以來在經濟增長中發揮了重要的作用。

圖1長期來看我國GDP增速與土地供應增速關聯度較高

數據來源：國家統計局，國土資源部

制造業門類齊全、發展水平居全球首位，得益于工業部門和外商投資長期占地成本低廉。2008年-2019年期間，全國100大中城市年均土地溢價率為19.7%；其中，住宅用地年均溢價率為26.1%，商服用地年均溢價率為12.1%，工業用地年均溢價率僅為1.8%，遠遠低于商業和居住用地溢價率。傳統經濟中地方政府為了發展當地經濟，擴大招商引資，往往以相對低廉的價格出讓土地服務于工業部門，疊加廉價的勞動力成本和原材料價格，以及相對較低的融資成本，工業部門快速發展。1998年-2006年期間，外商直接投資FDI中，工業部門投向占比超過70%，此后則逐年遞減。

圖2工業用地土地溢價率極低

數據來源：國家統計局，國土資源部

傳統城鎮化建設依托于土地擴張和土地貨幣化。1995年-2000年期間，全國城市新增建設用地維持在2.2萬平方公里，而2000年-2018年，該指標增長了1.5倍，達到5.6萬平方公里。在過去的十年時間里，國有土地出讓支出從2010年的2.66萬億增至2019年的7.44萬億，占政府性基金支出比例從78%升至81%，即全國政府性基金支出的絕大部分源自土地出讓，地方土地出讓的比重更高。2015年84個重點城市的土地抵押貸款總額為11.33萬億，是2012年的1.9倍，成為城鎮化建設重要的資金來源。

2、土地產權二元分離，城鄉居民收入差距擴大

我國土地產權制度實行社會主義公有制。同時，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度，土地使用權可以依法轉讓。土地轉讓包括有償出讓和無償劃撥兩大類，其中，有償出讓包括招標、拍賣、掛牌和協議。1999年-2017年間“招拍掛”土地出讓、協議、劃撥土地比例為54：7：39。而土地出讓和無償劃撥比例過高，則意味著農民土地權益受到侵蝕，考慮到地方政府對被征地農民的補償是單方面壟斷定價，其水平遠低于被征用土地的真實價值。同時，農村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，也不能向城鎮居民出售，這意味著幾十億平方米的小產權房無法進入住房市場，既限制了農民抵押融資的能力，也抑制了農村房產資本化的進程，擴大了城鄉居民財產收入的差別，2019年全國城鎮居民和農村居民收入比為2.6，參考國外國際經驗，這個數值表明國內收入差距不平等的問題比較嚴重，顯然不能滿足城鄉協調發展的要求，這當中農民土地資源權益受到侵蝕是問題的主要方面。

3、征地補償性支出不斷提升，城鎮建設成本抬高

近15年來，國內城鎮化建設逐漸提速，土地價值大幅度上升，農村居民對于土地權利的意識也隨之提高。部分缺乏新增用地指標的城市在征地模式中，還將視角逐步從新增用地向存量用地轉變，征地拆遷成本水漲船高。2010年-2019年間，征地所涉及的土地使用權出讓、國有土地收益基金、農業土地開發資金和新增建設用地土地有償使用費等征地補償費用支出占全國政府性基金支出的比例平均為82%，支出規模從2010年的2.83萬億增至2019年的7.58萬億，十年間增加了1.7倍。全國土地價格均價從2010年的2054元/平方米增長到2019年的5696元/平方米，十年間地價也相應增長了1.8倍。隨著土地價格的抬升，地價占房價的比例也從2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房價的高企，背后的主要推手便是地價水平的不斷提高。

圖3土地價格的上漲成為推助房價上漲的重要因素

數據來源：國家統計局，國土資源部

4、土地審批傾向于工業用地，土地資源利用較為粗放

過往城鎮化建設采取的策略是外延擴張。2005-2018年，全國城市建設用地面積從2005年的3.27萬平方公里增加到2018年的5.61萬平方公里，年均增長4.4%。相應地，全國城鎮人口從5.62億增加到8.48億，年均增長3.1%，土地擴張的速度高于人口城鎮化的速度，土地利用相對粗放。2005年-2017年，城鎮建設用地審批面積中，工礦倉儲用地占比約41%，住宅用地占比約22%，這意味著工業用地指標大體是住宅用地指標的2倍。工業項目用地擠占城鎮住宅居住用地，而工業項目用地容積率通常極低約0.3-0.6，近似于住宅樓中的別墅，整體土地利用率偏低。根據最新國家級開發區土地集約情況的通報（2019），工業主導型開發區工業用地率為58.6%。其中，西部地區工業用地率最低僅為38.1%，東北地區開放強度最低。土地資源利用較為粗放是長期以來經濟增長模式粗放的主要表現之一。

綜上所述，過往經濟發展模式高度依賴土地資源。土地資源投入增速較高，地方政府收支很大程度上取決于招商引資，快速發展的工業化模式基于低價的土地供應。傳統城鎮化建設過程中，工業用地需求擠占住宅用地，住宅地價則相對于工業地價上漲更快。未來土地制度改革需要針對當前存在的弊端，通過有效的改革，促進中國經濟高質量發展。

二、當前土地制度存在一系列不可忽視的問題

1、土地所有制處于“二元”分離狀態，農村土地流轉基本停滯

在現行土地公有制下，農村土地中村社成員只對所承包的土地擁有農地的使用權、收益權和轉讓權，征地用地部門在獲得土地使用權后，擁有規劃主導權并控制土地的經營、收益和轉讓等權力?？紤]到國有土地和農村集體所有兩種制度下的土地具有不同的土地權利，屬于兩種不同的管理體系下治理，在產權安排的問題上，政府對城市土地擁有和產權控制。

由此帶來的問題便是土地集體所有主體不明確。與城市土地主體、權屬關系明確不同，農村土地權力界定不清，土地產權基礎保障能力存在不足，從土地、房屋到自然資源的登記和確權管理比較模糊，這對下一步推進新型城鎮化中農業人口轉城鎮人口戶籍的工作提出了挑戰。如果沒有辦法將農村土地資源確權到農民個體，農村居民將缺乏轉為城鎮居民的動力。

2、不同主體進入不平等，一級市場供應壟斷

在二元土地制度下，土地市場處于城鄉分割狀態。城市所擁有的國有土地使用權可有償出讓，根據《城市管理法》規定，城市的國有土地中有相當一部分土地，是通過農村集體所有制下土地轉讓所得，前提是按照特殊規定被征用。自2013年以來，以租賃及其他方式的協議轉讓土地的方式基本消失，這意味著農村集體用地轉售過程中基本沒有農民的身影，“招拍掛”土地出讓的比例也大幅度下降，以土地無償劃撥為主，近五年“招拍掛”與劃撥土地比例約42:58。由此導致農村及城郊土地處于非市場化交易的狀態，不同類型的土地包括承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地，按照不同準入門檻才能進入土地市場，造成農村集體建設用地難以直接進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地一級市場的供應、轉讓和回收，土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭。 進一步地，不同類型的土地用途按照不同方式出讓，無論是公共用地、工業用地還是經營性用地，由此難免會造成土地資源無法達到最優配置。

3、土地增值收益分配不均衡

原集體所有者因土地用途變更所帶來的補償過低。土地增值收益的原則是農民獲得農業用途的數倍補償，而土地用途轉換時增值收益、未來土地增值收益均與農民無關，其收益大部分歸地方政府所有，另一部分則為未來土地經營者所有。最終造成對農民征地的補償不規范、不透明，農民土地出讓意愿就很低。根據原有《土地管理法》規定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”，若按照每畝地每年在農業用途范圍內的收益1000元計算，最高上限即為3萬元，以當下全國經濟發展現狀來看，這部分補償金顯得非常少。形成了地方政府在首次買斷土地后，不僅成為土地唯一提供者，也成為未來土地出讓的主要受益方，而房地產開發商則成為未來土地開發的主要增值受益者，造成原農村集體所有者補償過低的問題。

4、人地錯配推高城市地價和房價

過往城鎮化傾向于發展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規模的方針主導。人隨產業走，大部分勞動人口都向大城市流動，但地卻沒有隨人和產業走，造成了較為突出的人地錯配問題。將2004年-2018年間城市建設用地面積和常住城鎮人口作為參考指標并進行指數化處理，以2004年定基為100，到2018年全國地與人的比值（城市建設用地面積指數/常住城鎮人口指數）為1.19，僅上海（0.75）和北京（0.81）低于1和全國水平，即上海和北京顯著“缺地”。

圖4大部分一線城市存在供地緊張的問題，導致其房價持續上漲

數據來源：國家統計局，國土資源部

其余各省均高于全國水平，該指標超過2的涵蓋了9個省份，尤以云南（2.60）、重慶（2.60）、貴州（2.47）排在前列，云南省在2004-2018年期間，城鎮常住人口累計增加9.4%，城市建設用地面積增長了1.85倍；貴州省則處于屬于人口流出的省份，但土地供給也增加了1.23倍。人地錯配問題的長期存在，扭曲了一線城市和部分二線城市房地產市場的供求關系，導致其房價持續上漲，長期處于高位。

三、改革土地制度為國內大循環提供動力和保障

“十四五”期間，我國經濟將逐步從粗放式向集約化的方式轉變，土地要素改革對經濟發展將起到重要的引領作用。根據年初發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》內容，以土地制度改革為突破口，推進土地要素市場化配置，逐步消除城鄉土地二元體制，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，為促進國內大循環提供動力和保障?？傮w上需要實現四個目標：建立健全城鄉統一的建設用地市場，實現不同主體平等參與和分享經濟發展的機會，以增加農民享有更多農村土地資源的權利；深化產業用地市場化配置改革，以集體建設用地進入市場，加大土地市場化配置，遏制地價的過快上漲；鼓勵盤活存量建設用地，實現不同主體平等進入市場和稀缺土地資源的節約集約利用，提升土地利用率，適當增加住宅用地占比，削減工業用地比例；完善土地管理體制，實施年度建設用地總量調控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標更加合理化。具體的改革應從四個方面展開。

1、完善農村土地集體所有制產權制度，為土地流轉打好基礎

集體建設用地與承包地一樣，是農民群眾最主要的財產。在市場經濟條件下，市場交易是財產權利在經濟上實現的一個重要途徑。我國建立社會主義市場經濟的過程，就是生產要素及各類財產權利通過市場交易，參與社會生產與產品分配的過程。但是現行的土地管理法關于各類建設必須使用國有土地的規定，限制了農民土地流轉及其財產權的實現。

未來應落實土地承包關系長久不變制度，法律上明確農戶長久承包土地制度。通過完善相關政策及法律條款，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度。通過完善土地流轉制度和辦法，遵循自愿、依法、有償原則，地租歸屬原享有土地承包權農戶所有，土地流轉需與原承包者簽訂法定有效合同。

自十七屆三中全會明確提出要逐步建立城鄉統一的土地市場以來，許多地方改革試點不斷推進，諸如成都瓦窯村、北京“城中村”改造、以及廣東“三舊”改造等都在嘗試運行集體建設用地進入市場，為改革現行土地制度提供了不錯的經驗。以瓦窯村為例，其具體做法：一是固化并確權集體經濟組織成員。以2008年確權確認時信息為準，以戶為單位享有農村土地承包經營權，以社為單位，確認集體經濟組織特殊成員，享有集體資產收益的分配。二是落實農村土地承包經營權長久不變。以各社確定的土地承包經營權長久不變的起始時間為準，不再進行土地承包經營權調整。農戶享有土地承包經營權的抵押、流轉等方面的權利。三是明確土地收益分配方式。以社為單位股權量化到每個村民，需占用社員承包土地時，由受益戶按同期國家征用補（賠）償標準出資進行補（賠）償，計算人均承包地面積，對土地承包經營權和收益權做明確處理，國家征占用或該土地流轉時產生的收益，歸已確權的承包經營權人所有。

2、優化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用率

未來都市圈同城化發展將成為重要趨勢，都市圈的形成是中心城市與周圍地區資源要素雙向流動的結果，對特大城市和大城市而言，未來最根本的經濟基礎是商業服務和金融部門，而傳統的制造業及工業部門將逐步分散至層級較低的地區。都市圈同城化建設理念的核心是集約化，是建立在要素自由充分流動和資源配置更加合理、市場競爭更加充分、成本相對更為低廉等基礎上，因此土地作為重要的要素，在都市圈同城化發展中不可避免地需要改變原有的城鄉“二元”結構。以上海、北京為代表的一線城市，目前都面臨土地建設用地指標不足的問題，因此必須改變當前土地配置結構。

新一輪土地市場改革過程中，土地規劃需要摒棄外延擴張和粗放利用的老路，向以結構性調整促進地區經濟可持續發展的道路轉型。具體措施建議如下：

一是降低城鎮建設用地審批中工業用地比重，增加住宅、商服用地比重，優化城市用地結構，促進產業轉型，制定工業用地轉商業、住宅用地權屬處理及其未來增值收益分配的辦法。

二是重視現有城市存量土地的再開發及利用。隨著經濟結構改善和產業鏈調整，大城市產業迭代后留存下大量低效的土地，諸如老舊小區、老舊廠區、“工業銹帶”等地塊。根據國內外城市發展的歷史經驗表明，相較于對新增農地轉城市用地的開發而言，對存量土地開發的成本要更低廉。上世紀90年代，國內一些城市的老舊廠房再開發得到鼓勵，允許國有企業重新開發土地和出售土地使用權，這提供了財政激勵來推動土地更快地流轉和使用。例如東北老工業區、中部傳統礦產開發區等區域可以借鑒此類做法。不過存量土地的再開發可能需要更多政策和法律的支持，目前土地開發基本上都是通過無償劃撥和“招拍掛”兩種主要方式進行。

三是將城郊地區集體用地納入城市規劃，促進城鄉融合。隨著戶籍制度和土地制度改革的推進，土地確權及其交易屬性需要得到釋放。建議允許城市規劃將城鄉結合部地區的集體用地中的經營性項目，不必納入征收為國有用地直接確權后開發利用。一方面使廣大城鄉接合部的農村、農民能夠憑借土地財產成為市場主體，對工商業資本的吸引力也會上升，為農村的發展注入新的活力，從而有助于減少城鄉收入差距、促進城鄉融合發展加快步伐。另一方面，也可以緩解部分城市缺少國有建設用地指標的問題。

四是制定針對農民轉城鎮人口群體和鼓勵農村宅基地進入流通市場的機制。優化城鄉建設用地結構，可以嘗試從城鄉結合部開始，將已在城市落地的農民的集體建設用地指標進行置換，允許將宅基地所對應的面積的使用權帶入城市，允許城市把郊區的農地變成工業和住宅用地，改善城鄉兩頭占地的問題。當然，在建設用地指標和使用權的交易中，關鍵是要以農民在城市里有就業為前提，并且要基于自愿和合理的價格形成機制，這就不存在強制、剝奪農民權利的問題。根據《土地管理法》第六十二條“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”

參考過往宅基地試驗田經驗，可將宅基地從農村集體所用用地中單獨納入土地市場，在不減少耕地面積、影響承包地經營的前提下，將宅基地與城鎮集體居住房產置換，超過置換房面積的部分可以貨幣補償安置，也可以通過其他補貼的方式進行補償，并將原有土地中的耕地劃歸所屬農村集體組織供日后土地集約復耕所用。如此，不僅能解決農村居民轉為城鎮戶籍后住宅問題以及土地補償的問題，也能夠實現農村耕地集約化種植經營的目標。

3、加快推進征地制度改革，建立更公平的土地收益分配制度

未來應改征地補償由按原用途倍數補償改為公平補償。對城市內被征地農民房屋采取市場價補償，對城市郊區外農民房屋按當地區段綜合市場價補償，對被征地農村居民則將其納入城鎮社保體系。探索多種模式下的土地收益補償，包括涉及住房、就業、醫保、子女教育等問題，以求保障農民的長遠生計。對農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償。對因征地產生的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。

將土地增值收益分配問題放在土地改革的重要位置。應根據土地增值收益產生的原理制定合理的分配原則，改變當前土地增值收益歸地方政府的狀況，需從保障原土地所有者及其社會權益出發，建立土地增值收益新的分配機制。參考近代土地增值收益的研究，大體可將土地增值的來源歸結為以下幾點：土地所有權權益；城鎮發展引起土地區位的變化；人口增量刺激地價升值；土地利用率上升所引起的增值收益；城市公共基礎設施條件改善。

從理論上來看，土地增值收益應按照初始來源給予分配，即土地所有者從土地增值收益中獲益。因此，雖然土地升值中的大部分源自公共部門（并不完全等同于政府）行為，但仍需要對此前貢獻土地的所有者給予適當補償。

從國內各地探索的經驗來看，《廣東省集體建設用地使用權管理辦法》（簡稱《管理辦法》）中，關于集體建設用地使用權流轉收益分配方面的經驗值得借鑒?！豆芾磙k法》指出“集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中大部分應當存入銀行（農村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。”剩余部分中，一部分留于發展村集體經濟，部分仍應分配給農民。鼓勵農民將土地收益以股份方式，投入發展股份制集體經濟。這些規定明確了農村集體和農民在流轉中的利益，有利于壯大集體經濟，為土地改革提供了較好的參考樣本。

4、建立健全“人地錢”掛鉤政策，穩定城市地價和房價

地區間人地錯配是部分城市房價高企的首要原因。土地制度改革應推動城鄉建設用地指標使用更多由省級政府負責，通過新型城鎮化建設扭轉過往供需錯配的問題。從空間分布來看，據測算下個十年人口流入一、二線城市群的數量是三、四線城市群的3倍左右，住房需求將向主要城市群集中?？紤]到目前存量土地市場的狀況是，除了上海、北京等少數一線城市缺乏土地建設指標外，其余大部分地區土地供應指標處于過剩狀態，建議下一步針對大城市可以開展建設用地指標跨省交易試點，一方面緩解大城市土地供給不足的問題，為地價快速上漲減壓；另一方面也可以改善偏遠地區土地利用率不足問題。

城市建設用地改革需要提高工業企業供地成本，降低住宅及商服用地價格。在新型城鎮化發展下，仍有大量農村人口轉為城鎮居民，需要大量的保障性土地及住房供給，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地價格，有效支持發展新城區建設中的保障性住房。與此同時提升工業企業用地成本。無論從城市經濟功能定位還是工業企業競爭力提升的角度出發，超低價的工業用地都已經不符合當下時代的需要了。由于經濟發展以逐步建立內循環為主，外商投資中的工業部門投資占比正逐漸遞減，無需再對外商投資給予過度的政策優惠。應當鼓勵公平競爭原則，適當抬高工業用地成本是符合當前經濟發展需要的。未來城鎮化建設將逐步告別低價補償征地的低成本時代，新增建設用地土地有償使用費支出占比將從當前1.5%-3%的水平有所提高。

逐步消除農村剩余勞動力進城阻礙，改進農村轉城鎮移民的生活條件，防止未來逆城市化繼續存在。盡管當前戶籍制度和土地制度政策逐步松動，但仍有部分地區的人口遷移行為受到戶籍制度和土地制度的制約，例如北京、上海等特大城市。過往農村轉城鎮勞動力存在“往返旅行”的現象。從長遠角度出發，需要認識到移民應當具備永久性，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個移民需要安頓下來，移民不只是雇員而更是城市定居者。由此，需要實現農村轉城鎮累計權益的兌現，即匹配農村轉城鎮常住人口的城鎮戶籍權益、以及土地交易及未來增值權益，允許其出售農地（或者農地使用權）和在當地農村企業的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投資能力。此舉將有助于縮小城鄉居民收入差距。

（作者連平系中國首席經濟學家論壇理事長、植信投資首席經濟學家兼研究院院長、馬泓系植信投資研究院高級研究員）